自其诞生之日起，协警便成为一个备受争议的群体。协警是参与社会管理和服务的重要力量，这支队伍有效缓解了一些地方在编警力不足的问题，提高了公安机关依法履职能力，为维护社会治安和打击违法犯罪发挥了积极作用。但同时协警队伍中一些人员的法制意识与业务素养有待提高，个别协警以权谋私、违法乱纪，也引发社会对协警群体的不满。

　　近日，半月谈记者深入到北京、广东、江苏、安徽和浙江等地的协警群体中去，走进他们，重新发现他们，聆听争议背后的故事，探究“执法”尴尬的缘由，询问他们的发展诉求和前途困惑，让社会提升对协警群体的认知。

　　受到争议的群体

　　“站没站相、坐没坐相，说是在执勤，嘴上还叼着烟，话都横着出来。”北京市民关先生如此形容朝阳区一家大型文玩市场门口的协警队员。

　　“曾经看到一个协管员在前面一路小跑着贴条(张贴违章罚单)，另一个骑着车跟在后面拍照。”“协管员会不会公报私仇？‘贴条’多少是不是也是他们的工作考核指标之一？协管员素质参差不齐，如何才能有效监督他们的工作？”“snoopy21”等网民不无担忧。

　　采访中一位协警大队大队长告诉记者，协警一直以来是一个“沉默”的群体，也是一个饱受诟病的群体，上网一搜，关于协警的负面新闻并不少见。

　　而同时我们也听到这样的声音，“路这么宽，车这么多，多亏了协警们指路，要不然真有点害怕。”在北京长安街南长街路口，带着孩子来北京旅游的霍女士说。

　　“都是老街坊，人熟、路熟，有他们天天这么巡逻着，胡同里溜门撬锁、偷自行车的少多了。晚上不管是出门还是在家都觉得比较安全。”北京市东城区韶九社区一位工作人员说。

　　在北京、广州、江苏、安徽、浙江等地采访，记者感觉到协警是一个充满争议的群体。协警队员们分析一些协警形象不好的原因时表示：一方面我们不是“正规军”，服装款式没有完全统一，颜色也是五颜六色，有的服装市场上还可以随意买到，这些让人感觉我们这支队伍很松散。同时确实有些协警素质不高，有的协警下班后，服装也不换就敞胸露怀地在路边喝酒，影响不好。一些协警也表示个别害群之马吃拿卡要、违法乱纪严重损坏了协警的整体形象。

　　争议的背后，是公众对协警行业的陌生。采访中，不少市民都会问到一个问题：“协警具体都干什么？”记者采访了解到，以苏州市为例，警务辅助人员主要从事以下四种工作：一是信息采集工作。目前苏州外来人口信息主要由警务辅助人员采集。二是治安巡逻工作。苏州市从事路面巡防的治安辅助人员占警务辅助人员总数的60%以上，他们也是公安机关路面巡防的主力。三是协助道路交通管理工作。如交通协管员。四是从事机关行政管理等非涉密性工作。包括情报信息研判、接警、档案管理、后勤保障、技术辅助等工作。目前苏州全市有警务辅助人员3.5万名左右。

　　苏州市副市长、公安局长张跃进说，警务辅助人员在缓解警力不足、节约行政成本、打击违法犯罪活动、维护社会稳定和谐等方面的作用显著。当前城市人口密度越来越大，人口流动性也日趋增强，社会治安状况呈现复杂化趋势，但现有警力编制又很难突破，在这种情况下，警务辅助人员已成为辅助人民警察维护社会治安的重要力量。

　　不应被忽视的作用

　　苏州市沧浪区交警大队辅警吴福康说，经常有人问我去银行怎么走，“如果不穿这身制服，不会有那么多人问我，这是对我的职业的信任，在协助维持交通秩序之外能做点服务群众的事，心里特别高兴。”

　　北京市丰台交通支队方庄大队巡控道路总长约120公里，辖区面积28.73平方公里，辖区内既有人员大量聚集的方庄居住区，也有交通情况复杂的南三环、方庄美食街等。大队共有68名民警、110名协管员。“民警要承担巡逻、执法等多种勤务，这么大的辖区面积仅靠这些民警很难兼顾，而这些协管员就像钉子一样钉在路口，帮助民警完成了很大一部分维持交通秩序的工作。”大队长徐延说。

　　“有的巡防队员工作时间长、经验丰富，也比较积极主动，能够起到很大的警务辅助作用。除了现场协助警务活动，巡防队员的日常巡逻也能起到很大震慑作用。”北京市公安局西城分局椿树派出所的协警汪肇祥说。记者了解到汪肇祥因为打扒经验丰富，现在专门负责协助辖区一家大型超市的反扒工作，从2005年12月这家超市开业以来，通过汪肇祥发现而做拘留以上处理的扒手超过700名。

　　而在民警执法、特别是实施抓捕行动的过程中，辅警的作用也日益凸显。广州市荔湾区桥中派出所民警陈锋告诉记者，抓捕一名犯罪嫌疑人，一般情况下都需要两三个人一起行动，但事实上又调配不出来这么多一线民警，如果没有辅警的帮助，一线民警可能需要增加一倍还不够。

　　广州市实有人口已经超过1500万，平均每万人只拥有20名警察，警力不足的问题在短时期内仍然较为突出。通过有效整合，辅警队伍为广州社会治安贡献了很大的力量。以2011年为例，广州市辅警共抓获各类现行违法犯罪分子18419人，协助公安机关破获各类案件12812宗，提供各类线索15866条。

是走还是留

　　据悉，目前北京市公安交通管理局管理的交通协管员有7000多人，到今年8月底将突破万人。但压力大、收入低等原因也常常导致公安机关在招募协警时遭遇尴尬。“城区的交通协管员缺编，但城区居民一般都不大愿意从事这个职业，我们只能从远郊去招，即使这样应聘者也是‘4050’人员较多。” 北京市公安交通管理局协勤管理办公室负责人介绍，有些来自门头沟、房山等远郊地区的协管员，每天上下班单程有时就要花费三四个小时。

　　在遭遇招聘尴尬的同时，人员的流失也是公安机关不得不面对的一大问题。合肥协警罗映辉因劝阻交通违章行为而遭遇私家车主碾压的案件在当地协警中影响较大。事发后，一些合肥市协警选择离开岗位。小许是一名大学本科毕业生，通过考试成了协警中的一员。但干了几个月后，他就辞了职。他的一位同事表示，可能是碾压事件对他的影响比较大，又经常听到一些协警受伤甚至牺牲的消息，小伙子觉得干协警的风险和压力太大。

　　与人民警察一样，警务辅助人员在履行职责中也会出现一定的伤亡。2011年，苏州全市警务辅助人员因工受伤124人，因工致残16人，因工死亡6人。

　　北京市公安局西城公安分局椿树派出所政委王宏瑞介绍说，目前协警队伍的人员组成、教育培训、职责功能、权益保障等方面还没有一个相对统一的国家标准，对如何具体地保障协警的各项权益也没有统一的相关规定。专家表示，目前亟须出台一部全国性的协警条例，对相关问题进行统一规范和明确。

　　浙江省社科院研究员杨建华表示，目前最紧迫的就是要给协警队伍“脱敏”，让协警更多地走进公众视野。通过传媒让公众知道协警所发挥的积极作用，改变他们脑海中“协警是在多管闲事”的成见，同时也要为协警提供尽可能多的保障，尽量留住优秀协警。

　　夹缝中的协警

　　没有执法权，工作辛苦却不被理解，收入低、无保障，机会少、前途渺茫……走进协警群体，你会发现站在警察身边、表面光鲜的协警背后也有不为人知的另一面。

　　尴尬的工作

　　“警察过来一说，违法停车的马上就开走了；我要去说，人家连看都不看我一眼。”北京市的交通协管员武文军说，协管员在工作中挨骂甚至挨打的情况不少。

　　“委屈”是交通协管员要上的第一课。“刚开始工作时，遇到一个和我年龄差不多大骑自行车的老师傅，我让他等绿灯亮了再走，他回头就骂。”交通协管员赵俊祥说，在纠正一些电动自行车的违章行为时，有时候骑车人故意加大油门作势冲撞协管员。刚开始的时候觉得特别委屈。实在憋不住了，就找个没人的地方大吼几声，发泄出来。现在渐渐地也习惯了。

　　“上面对我们的要求是打不还手、骂不还口。”一名协警告诉记者。

　　说到执勤，广州市天河区黄村派出所辅警中队机动班班长张锋最怕的就是处理酒后纠纷。今年春节前经历的一件事让他感触颇深。他说，当天一个企业在一家五星级酒店举办年会，一名女服务员不小心打碎了杯子，几名醉酒男子对这名女服务员不依不饶、动手动脚。接警后，张锋到现场协助一名民警进行处理，希望将涉事双方分开进行调解。

　　这时一名醉酒男子很不礼貌地用手拉着张锋的臂章看了看，说：“辅警啊，我还当是谁呢？你说你算老几？你说啊？”说着乘民警没注意，一把抓住张锋，和另外几名醉酒男子一起将他推搡进一个包厢，开始拳打脚踢……说到这里，张锋停顿了一下。他说他也不想再去责怪谁。

　　苏州大学法学院教授王克稳说，辅警实际上是比较容易受侵害的群体，一方面是因为辅警承担大量一线巡逻任务，危险性大。另一方面，群众若与警察发生矛盾，一般情况下是不敢找民警麻烦而会找辅警出气。

　　采访中，一些交警告诉记者，一般协管员很少会把自己受的委屈向家人倾诉，他们更习惯在每天上班前，聚在一起，聊聊家常，相互开导开导。北京的一位交警说，他所在的交通队每周都要组织一次“委屈会”，借着例会的机会让协管员们把受到的委屈说出来，“说出来好多了，大家有时还互相开开玩笑。”

　　在赵俊祥看来，这份工作有时也让他觉得“苦中带甜”。去年他调动到另一个路口执勤后，还有人特意来看他。“有以前我在六部口执勤的老街坊，还有以前经常从六部口经过的人。虽然只是打个招呼，但让我心里热乎乎的。”

　　记者点评：虽然没有执法权，但毕竟协助警察参与执法了，如何破解协警遭遇的“执法”尴尬，值得深思。如何从法制的层面对协警“执法”加以界定和规范，保障协警的正当权益尤为迫切。可喜的是我们看到了一些地方正在不断探索。

　　偏低的收入

　　一名协警告诉记者：我们的工作是风里来雨里去，不管什么天气都要出去转。哪里发案多了，要配合民警巡逻、蹲守；抓了犯罪嫌疑人，要在派出所里看守，直到把嫌疑人送进看守所，有时候一干就是24个小时。但是我们的收入确实很低，我觉得性价比不高。

　　来自广东梅州农村的广州市荔湾区桥中派出所辅警中队中队长张春良给记者算了一笔账：加上280元的中队长职务补贴，他每月能拿到2000元左右。老婆在广州的一家商场卖衣服，每个月可以收入大概1500元。夫妻两人每个月要付600元房租、300元水电费，在伙食上大概花费500元。两个孩子在老家由孩子的爷爷奶奶照看，大女儿15岁准备上高一，10岁的小儿子秋季开学上五年级，刨除学费，两个孩子正常开销平均每个月至少要800元。再加上其他开支，夫妻俩每个月所剩无几。

　　为了节省交通费用，张春良的妻子每天花40多分钟的时间骑自行车上班。“本来想把孩子接来广州读书，但实在负担不起。我亏欠孩子太多。”张春良说。

　　苏州市公安局辅警管理处处长杨盘生说，日常警务活动中警务辅助人员承担着大量的工作，大部分一线警务辅助人员的工作量不亚于民警。但是警务辅助人员保障经费却一直偏低。以2011年为例，苏州市财政保障警务辅助人员的人均年度经费为3.38万元，扣除社保、公积金等相关经费，可支配年收入仅为2万余元。

　　57岁的汪肇祥说：“协警们一般抽的都是四五元钱一盒的烟，每天还得省着抽。派出所不管饭，很多人经常是到外边的小饭馆吃一碗刀削面或者买个面包啥的就算是午饭。为了节约，不少协警早晨出门时专门沏好一大杯茶，一喝就是一天。”

　　武文军说，他们的队里也曾经有过年轻的协管队员，“干了一个月人家就走了。不怪人家，这点工资哪能娶到媳妇。”

　　记者点评：只有保障了基本经济条件，解决了后顾之忧，才便于协警们更好地履行职责，才能吸引更多的优秀人才加入到协警队伍中来。收入的提升也是一种价值的肯定。当然这需要多渠道协调统筹解决。

困惑的前途

　　各地协警一般设置时间还不长，架构也尚待完善，许多协警很难有什么上升通道。一名协警告诉记者：“入了这行，职业生涯基本上一眼就能望到头。”

　　瘦削的脸庞、黝黑的皮肤、干练的动作，今年35岁的陈浩来自湖北省仙桃市农村，2006年起在广州担任治安员，如今已是广州市海珠区赤岗派出所社区辅警中队中队长。由于工作业绩突出，陈浩还曾当选广州市见义勇为“十佳好市民”。

　　高中学历的陈浩正在攻读华南理工大学的行政管理专业大专文凭，他希望自己能够多学些东西。“我刚入行的时候29岁，现在35岁了，也不知道自己还能坚持多久。”陈浩说，做这份工作，再怎么努力、再怎么拼命，前途也不大，工资再加也就是每次一百来块钱。

　　对前途的担忧同样也来自一些大学生辅警。1986年出生的刘顺茵是为数不多的大学生辅警之一，通过函授拿到暨南大学工商管理专业本科文凭的她现担任广州市海珠区赤岗派出所的一名辅警，主要做文职工作。当记者问她是否喜欢这份工作时，刘顺茵的回答十分微妙：“我喜欢这个行业。”

　　“我从小到大都憧憬着当警察，我的理想就是参与治安管理、协助市民办理各种业务。但是报考了两次公务员，都没有考上。”刘顺茵说，如果还是看不到什么上升空间的话，可能我会去尝试一下其他职业。

　　据记者调查，那些离开的辅警大都是因为觉得前途黯淡，他们感觉有关职业的培训和规划都十分匮乏。记者了解到，有些经济不发达地区的警务辅助人员工作近10年，基本没有像样的培训学习机会。

　　专家表示，现在协警支持系统的缺失还表现在对协警群体激励机制的缺乏。各地派出所和交通队的激励方式也没有统一规定，一般只是根据协警的工作业绩进行精神方面的鼓励，年底的评优也只是极少数协警能享受到的待遇。

　　记者点评：不管是大学生协警还是协警中的“4050”人员，都需要更好的职业规划和晋升通道。采访中记者了解到，北京、广东、浙江、江苏等地的协警主管部门已经开始着手探索解决这些问题。

　　7月1日，《苏州市警务辅助人员管理办法》(以下简称《苏州办法》)正式施行，这是全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章。协警的职责到底是什么？如何规范保障他们的待遇？如何更好地招募、管理和使用协警？不仅仅是苏州，全国很多省市探索协警管理服务新路径的大幕已经徐徐拉开。

　　严把入口关

　　中国人民公安大学教授王大伟等专家认为，从入口严格把关能够最大限度提升协警的整体素质，提升协警整体形象。

　　记者从北京市公安局丰台分局了解到，不久前，这个分局出台了北京警方第一个辅警力量招募、管理、使用的规范性文件《北京市公安局丰台分局辅警人员管理使用办法(试行)》(以下简称《丰台办法》)。

　　对于招录人员，《丰台办法》规定除了资格审查和体检外，还将对拟招录的辅警人员是否有违法犯罪行为、是否存在精神病史以及政治、历史和现实表现等情况进行政审。“统一招聘，统一进行标准严格的审查，能够最大限度避免一些‘隐患’进入到辅警队伍，保证这支队伍的可靠性。”北京市公安局丰台分局负责人说。

　　关于警务辅助人员的招录，《苏州办法》则规定，警务辅助人员的招录按照统一录用、统一管理的原则。文员、协管员、治安辅助人员等由市财政保障的警务辅助人员，各用人单位根据离职人员数以及编制数，上报招录要求，由苏州市公安局汇总后统一招录。

　　对于苏州各县、区财政保障的警务辅助人员，《苏州办法》规定也应遵循这一原则，公开公平招录，同时招录计划简章等要向市局报备审批，市公安局对招录过程进行监督。各派出所交警中队等需要招录乡镇、街道等财政保障警务辅助人员的，由所在分局或交警大队审批。

　　明确岗位职责和行为规范

　　《苏州办法》明确辅警“是一种职业”，“而不是一个新警种”，必须在“公安机关及其人民警察的指挥和监督下按照相应岗位辅助履职”，但“其依法履行职责的法律后果由公安机关承担”。

　　针对以往存在的辅警人员岗位不明、“缺人就加辅警”以及对辅警人员行为缺乏明确的指导性规定的情况，《丰台办法》也明确了使用辅警人员的岗位、每个岗位的具体职责，以及辅警人员的行为规范。《丰台办法》明确了“站巡制”(协助巡逻民警在高发案地区的警务站工作)、“南部屏障”(北京城区南部外围综合防控屏障)、“驻区制”(社区民警进驻社区)等岗位，以及这些岗位各自不同的职责。

　　例如，在“站巡制”“南部屏障”岗位的辅警岗位职责中，就明确规定了巡逻民警在巡逻警务站内对可疑人进行初审时，协助看管；对巡逻警务站控制区域内的不法侵害要及时制止并上报；对巡逻警务站控制区域内的不法行为和治安情况，要及时向驻站民警报告等9项职责。

　　在“驻区制”辅警人员岗位职责中，则明确规定开展流动人口和出租房屋登记及管理，辅警协助有关部门做好矛盾化解、心理疏导、属地管控等工作。同时规定，对影响城市环境秩序的“黑车”运营等违法行为进行劝阻、干预并及时报告。

　　在辅警人员行为规范中，严格规定了辅警人员需签订保密责任书，发现突发、重大情况不得隐瞒或拖延不报，以及不得行使人民警察职权、不得穿着、佩戴人民警察制式服装及标志、不得使用警械武器和驾驶警车等。

　　相比于五花八门的装备，广州市统一为辅警配备了以防护性装备为主的“五小件”：伸缩棍、防刺衣、防弹衣、辣椒水、强光手电。广州市荔湾区桥中派出所辅警中队中队长张春良说：这“五小件”让我们感觉人身安全相对有了保障。

　　为加强辅警队伍的教育指导和监督管理，广州市还实施纠察制度并为辅警队伍和人员建立档案。

　　《苏州办法》提出了对警务辅助人员不得涉及的警务活动的三个范围领域：一是直接涉及国家秘密；二是涉及国家强制权的运用，如对人身、财产的强制；三是属于公安机关最终的公权力处理决定，如行政许可、行政收费、行政处罚等事项的决定、交通事故责任认定等。这些都值得各地借鉴与学习。
 

规范待遇标准和晋升资格

　　警务辅助人员工作量大且工作艰苦，但总体待遇偏低，这一方面造成难以吸引优秀的人才进入这支队伍；另一方面，造成警务辅助人员队伍的流动性较大，稳定性较差，不利于总体规划和实施培训。

　　目前，苏州市公安局在与财政、人力资源社会保障等部门研究商讨的基础上，已向苏州市政府递交了《关于调增警务辅助人员经费保障标准的请示》，针对市财政保障警务辅助人员经费保障标准进行测算，同时增加了层级晋升、岗位、职务、考核等工资项目，改变以往单一的工资结构。还将按照省市相关规定确定相应的工资福利标准和调整机制，适当提高警务辅助人员的工资待遇。

　　在警务辅助人员的层级管理上，为落实《苏州办法》第二十一条，苏州市公安局制定了《苏州市公安局警务辅助人员层级晋升办法》，将岗位层级分为三级警辅、二级警辅、一级警辅，职位层级分为助理警辅长、警辅长。其中岗位层级采取自然晋升，职位层级采取竞聘晋升。

　　为保障辅警人员的权益，鼓励见义勇为行为，浙江省公安厅还专门出台了《关于公安机关辅助警务人员见义勇为确认事宜的意见》，首次以文件的形式对公安机关辅警的见义勇为行为进行了界定。专家表示，这个意见必然会激励辅警人员更加积极地投入到工作中。

　　加强文化建设和丰富业余生活

　　记者调查发现，合肥市交警支队在单位文化建设上，大力倡导和吸引协警参与公安文化建设，加强协警人员的集体归属感。

　　合肥市交警支队庐阳大队三中队的协警张军介绍起大队的集体活动，有说不完的话。他告诉记者，单位就像一个大家庭，每年都会组织协警民警一起出游。去年全市交警篮球比赛，我们大队参加比赛的篮球队主力不少是协警，我当时帮他们敲锣打鼓，现场气氛特别好，大家都很激动，“大队没把我们这些协警当外人。”

　　合肥市交警支队庐阳大队综合中队队长许帮新说，我们每年还会举办亲子活动，邀请民警和协警的家属带孩子来参加，游戏设计时，也会考虑到不同年龄段孩子的兴趣，最后会让每个来参加的孩子都有文具书包之类的小礼物拿到，活动非常受欢迎。“这些活动增加了家属与我们之间的互动，这样他们也才能更理解、更支持我们民警和协警的工作。”

　　广州市天河区黄村派出所则给每个辅警都办了游泳卡，每年还要组织大家外出郊游。“我们知道他们的累，也知道他们的苦和委屈。”黄村派出所负责辅警管理的民警廖达周说，有时候觉得也挺亏欠他们的，大的方面我们无能为力，只能在力所能及的范围内尽量多为他们做一些事情。

　　创新社会管理和服务不应忽视协警

　　在交通拥堵的城市街头，在居民小区的治安巡逻区域，在便民服务的警务工作站所，都可以见到协警的身影。协警日益成为提升社会管理和服务水平，维护社会和谐稳定不可或缺的一支重要力量。创新社会管理和服务不应忽视协警。

　　协警是社会管理和服务的主体之一。在新时期“有困难找协警”已成为“有困难找警察”的一种有效的补充。问路找协警、推车找协警、东西丢了找协警，巡逻中的治安员和马路上的交通协管员经常成为老百姓求助的对象，他们在分担了大量日常辅助性警务工作的同时，也承担了大量服务老百姓的工作。

　　协警工作的辅助性特征在有效降低社会管理的“硬度”的同时，也为增加更多的“柔性”服务提供了可能。面对“执法”尴尬，面对“你凭什么管我”的质疑，如果协警能更多地从服务他人的角度思考问题、解决问题，少一些管控思维，协警工作可能会少些尴尬，多些从容。

　　协警也是群众参与社会管理和服务的有效途径和手段。这是由协警的身份定位决定的。“群众性治安联防队伍”的定位，使得协警更具有中央提出的社会管理新格局中的“社会协同和公众参与”的特征。循着这个思路，我们必须提醒，更多地把自己当作群众中的一员，杜绝特权思想，协警在工作中的阻力可能会更小。

　　提升协警的整体素质是创新社会管理和服务的重要内容。只有正视协警队伍中存在的问题，不断提升协警队伍的业务素养和法制水平，才能更好地创新社会管理和服务，才能消除百姓“自己都管不了怎么管我”的质疑，老百姓也才能更加积极主动地配合和接受协警的工作。

　　在对协警提出更严格的要求、建立更完善的管理机制的同时，也应该更多地考虑如何服务好他们、保障好他们。

　　我们看到广州市为辅警配备了防护性的“五小件”，并确保每名辅警每年不少于30小时的培训；我们看到苏州市增加了协警层级晋升、岗位、职务、考核等工资项目，改变以往单一的工资结构；我们看到合肥市正着力加强协警文化生活服务建设。

　　当前，各地均在探索加强协警队伍管理和服务的良方，在各地探索的基础上，我们期待规范协警的全国性条例早日出台。规范好、引导好和使用好协警，创新社会管理和服务必然会呈现出更加美好的前景。(